На фото: Депутат Госдумы Геннадий Гудков первым высказал то, о чем в Кремле думают многие
Реализация муниципальной реформы может быть отложенас 1 января 2006 года как минимум до 2008 года: соответствующая поправка в новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уже внесена в Госдуму. Сторонники отсрочки реформы в администрации президента (а главным из них считается ее руководитель Дмитрий Медведев), по сведениям Ъ, уже подготовили для Владимира Путина развернутое обоснование необходимости отсрочки реформы. И если учесть, что одним из главных последствий «неподготовленной» реформы ее критики считают рост социальной напряженности в преддверии думских и президентских выборов, проигнорировать эти предостережения президент вряд ли сможет.
Хотя новый закон о местном самоуправлении, подготовленный тогдашним заместителем главы администрации президента Дмитрием Козаком, был принят еще в октябре 2003 года (см. справку на стр. 3), особой популярностью идея об отсрочке его вступления в силу стала пользоваться лишь в последние несколько месяцев. Так, группа депутатов Госдумы во главе с членом фракции «Единая Россия» Геннадием Гудковым выступила за то, чтобы отложить начало реформы с 1 января 2006 года до 1 июля 2008 года (см. Ъ от 19 мая).
В середине июня в Думу была внесена еще одна поправка, подготовленная единороссом Михаилом Гришанковым: он предложил отсрочить реформу до 1 января 2008 года и позволить регионам откладывать ее и далее вплоть до 1 января 2010 года, «если на 1 января 2008 года субъект РФ не готов к исполнению закона в полном объеме». «Поездки показали, что ситуация напряженная: не везде готовы необходимые законодательные акты, разграничена собственность. Катаклизма не будет, но управляемость ухудшится,– объяснил Ъ свою инициативу Михаил Гришанков.– Мы рассчитываем, что здравый смысл в правительстве и администрации президента возобладает».
Судя по всему, «здравый смысл» уже возобладал: по сведениям Ъ, именно поправка с формулировкой господина Гришанкова имеет наибольшие шансы на принятие. Сторонники отсрочки реформы в администрации президента, как стало известно Ъ, уже подготовили для Владимира Путина развернутое обоснование того, почему закон о местном самоуправлении не должен вступить в действие в ранее намеченные сроки.
Как утверждают источники Ъ, авторы обоснования, не подвергая сомнению важность реформы, подчеркивают, что ее результаты непременно должны быть положительными, так как неудача или даже нейтральный итог могут поставить под вопрос перспективы развития России как демократического государства. Но успеху может помешать низкое качество закона, который, по мнению критиков, содержит много несуразностей – например, запрещает создание единых муниципальных органов района и райцентра при создании двухуровневой системы власти. Еще одним серьезным недостатком закона названа слабая возможность его адаптации к реальным условиям различных регионов.
Кроме того, авторов послания к президенту смущает недостаточная подготовленность реформы: они отмечают, что правительство РФ до сих пор не установило порядок разграничения муниципальной собственности между районами и внутрирайонными муниципальными образованиями. Не решена и проблема обучения примерно 160 тыс. человек, которые должны занять должности в новых муниципальных образованиях.
В связи с этим особую обеспокоенность у сторонников отсрочки вызывает опасность ухудшения качества принимаемых решений и, как следствие, нерешенность целого ряда жизненно важных проблем, касающихся электро-, водо- и газоснабжения, транспорта, муниципального жилищного фонда и пр. Как отмечают источники Ъ, все это может повлечь рост социальной напряженности и понижение эффективности муниципальной власти. Поэтому авторы обращения к президенту предлагают разрешить субъектам РФ самостоятельно определять сроки вступления закона в силу на их территории (но не позднее 1 января 2010 года), а до тех пор продлить действие закона от 1995 года.
Сергей Самойлов, секретарь комиссии при президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, которой поручено внедрение муниципальной реформы, отказался подтвердить Ъ, что принципиальное решение о приостановке реформы принято. «С моей точки зрения, половина регионов готовы к переходу на новую модель. Однако у нас нет такой задачи, чтобы регионы посчитали реформу навязанной. Если проблемы будут высвечиваться более детально, регионы могут выступить с соответствующей инициативой»,– пояснил он.
В том, что реформа должна продолжаться, уверены представители Госдумы и Совета федерации (СФ). «Я думаю, что отмены реформы не будет»,– заявил Ъ председатель комитета Госдумы по местному самоуправлению Владимир Мокрый.
«Если такое произойдет, я уйду в партизаны»,– заверил Ъ глава аналогичного комитета СФ Леонид Рокецкий. А его заместитель Анатолий Салтыков считает, что «инициаторами этих идей являются регионы, где на протяжении десяти лет не было местного самоуправления». «Я не понимаю, как можно отложить конституционное право граждан»,– заявил он Ъ. С его точки зрения, отсутствие унифицированного действия закона на всей территории страны приведет к еще более худшим последствиям, поскольку до сих пор не существовало правового механизма, когда федеральный закон действовал лишь на части РФ. Господин Салтыков не исключил, что это может вызвать обращения в Конституционный суд. С ним не согласен депутат Гудков, который убежден, что люди «пойдут перегораживать улицы, когда начнется «административный футбол» и органы власти будут дублировать друг друга во время переходного периода реформы. «Мы являемся противниками не реформы, а ее неподготовленности и поспешности»,– пояснил он.
Депутаты Гришанков и Гудков полагают, что поправка может быть принята еще до конца весенней сессии Госдумы. Это вполне возможно, если учесть, что во главе группировки сторонников отсрочки, по данным Ъ, стоит глава кремлевской администрации Дмитрий Медведев, весьма критически расценивающий плоды работы своего бывшего заместителя Дмитрия Козака. Но если Кремль захочет оформить эту поправку как «инициативу снизу», ему придется собрать положительные отзывы как минимум 45 регионов, что, скорее всего, займет не менее двух месяцев «чистого времени» (без учета парламентских каникул). Впрочем, если Владимир Путин сочтет, что муниципальная реформа действительно угрожает успешному решению «проблемы 2008 года», то он наверняка согласится подождать и до осени.
ИРИНА Ъ-НАГОРНЫХ
Кто и что говорил о реформе местного самоуправления
Президент РФ Владимир Путин: «Реформа необходима. Не всем хочется этим заниматься. Недоверие есть, да, но оно связано с тем, что общество и власть разделены… Нужно подумать, как скорректировать 131-й закон и прописать механизмы укрупнения муниципальных образований. Сегодня не менее важно предусмотреть последствия реформы. Мы готовы, если понадобится, и откорректировать те положения закона, которые не вписываются, может быть, в какие-то жизненные реалии» (13 апреля 2005 года в Кремле на заседании Совета законодателей).
Полпред президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрий Козак: «Реформа местного самоуправления – это одна из ключевых политических реформ в нашей стране. Неуместно рассуждать о его (закона.– Ъ) целесообразности – он принят и подлежит обязательному исполнению» (22 октября 2004 года на заседании совета по вопросам местного самоуправления).
Председатель Госдумы Борис Грызлов: «От реформы местного самоуправления будут напрямую зависеть результативность проведения всех других реформ, работы по улучшению качества жизни в России, а также уровень и механизмы ответственности власти перед обществом» (22 марта 2005 года в интервью «Российской газете»).
Мэр Тамбова Алексей Ильин: «Местного самоуправления не было, нет и не будет до тех пор, пока у местного самоуправления, как и у любого другого уровня власти, не будет очерчен круг обязанностей и финансовый источник их исполнения. Сегодня местное самоуправление превратилось в мусорный контейнер, куда все вышестоящие уровни власти сваливают все то, чем они либо не хотят заниматься, либо это непопулярно, либо политически невыгодно» (31 мая 2004 года в интервью «Интерфаксу»).
Глава Карелии Сергей Катанандов: «Декларируя приближение власти к народу, нельзя доходить до абсурда. Мы рискуем наплодить огромное количество новых чиновников, у которых не будет денег на осуществление своих полномочий» (22 февраля 2005 года на пресс-конференции в Петрозаводске).
Губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков: «Муниципальные власти не смогут использовать полномочия, предоставленные им в рамках реформы местного самоуправления. В законах слишком много непродуманных статей, эти законы не были согласованы с региональными и муниципальными властями, а отвечать за их исполнение придется губернаторам» (25 февраля 2005 года на заседании координационного совета при полпреде Северо-Западного федерального округа).
Мэр Хабаровска Александр Соколов: «Основные проблемы по делегированию полномочий связаны с тем, что до сих пор не устранены пробелы в законодательстве. Нет четкого и определенного порядка передачи финансовых и материальных ресурсов на исполняемые государственные полномочия» (9 июня 2005 года на конференции, посвященной проблемам укрепления российской государственности на Дальнем Востоке).
История вопроса
Первый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был принят в августе 1995 года. Он впервые закрепил единую для всей страны систему муниципальной власти, которую прежде каждый регион выстраивал по собственному усмотрению. Так, закон требовал, чтобы глава муниципального образования непременно избирался (всенародно или из состава депутатов местного совета), тогда как до этого во многих субъектах федерации (и прежде всего в национальных республиках) все главы городских, районных и сельских администраций назначались руководителями регионов.
В конце 2002 года рабочая группа во главе с тогдашним заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Козаком начала подготовку новой редакции закона о местном самоуправлении. Этот закон (#131-ФЗ) был принят в октябре 2003 года и содержал целый ряд новаций. В частности, был введен поселенческий принцип организации местного самоуправления вместо прежнего территориального, то есть самостоятельными муниципальными образованиями стали не только города и районы, но и отдельные села и поселки. Кроме того, закон содержит исчерпывающие перечни вопросов местного значения, которые должны решаться за счет местных бюджетов, и имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Наконец, законом было строго оговорено, что дополнительные полномочия могут передаваться муниципалитетам с регионального и федерального уровня власти исключительно с передачей соответствующего финансирования.
Реализация отдельных положений нового закона началась с 1 января 2005 года (например, в части установления границ муниципальных образований и назначения выборов в новых муниципалитетах), а в полном объеме он должен вступить в силу с 1 января 2006 года.
Источник: http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=586361