Изменения региональных законов к выборам 14 сентября 2014 года

Аналитический обзор эксперта Комитета гражданский инициатив

Основной тенденцией региональных и муниципальных выборов в 2003–2013 годах было внедрение смешанной и полностью пропорциональной избирательных систем.

Повсеместное внедрение смешанной системы на региональных выборах началось в 2003 году в результате принятия федеральных законов от 12.06.2002 № 67-ФЗ и от 24.07.2002 № 107-ФЗ, обязавших избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов региональных парламентов. Этот процесс завершился в октябре 2008 года: последним регионом, впервые проведшим выборы с использованием пропорциональной системы, стала Кемеровская область (о внедрении смешанной системы на региональных выборах см.: Кынев А., Любарев А. Новые региональные законы о выборах: проблемы введения смешанной избирательной системы // Право и жизнь. 2003. № 61 (9). С. 166–184; Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005; Любарев А.Е. Регулирование избирательной системы в законодательстве субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 76–82; Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009).

Принятие в 2005 году федерального закона, предусмотревшего проведение выборов в Государственную Думу по полностью пропорциональной системе, стимулировало перевод на эту систему региональных выборов в ряде субъектов РФ, а также внедрение смешанной и полностью пропорциональной системы на муниципальных выборах.

Первые муниципальные выборы по полностью пропорциональной системе прошли в 2005 году, первые региональные – в 2007 году. В 2010 году внедрение полностью пропорциональной системы на региональных и муниципальных выборах было практически остановлено, и некоторые регионы и муниципальные образования перешли от полностью пропорциональной системы к смешанной.

В то же время внедрение смешанной системы на муниципальных выборах продолжалось. Был принят Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ, обязавший избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов в представительные органы муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20 (о внедрении смешанной и пропорциональной системы на муниципальных выборах см. Кынев А.В. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. № 1. С. 4–19; Любарев А.Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 68–72).

Принятие Федерального закона от 02.11.2013 № 303-ФЗ означает начало движения в противоположном направлении. Отменено требование об использовании пропорциональной системы в муниципальных районах и городских округах, а также в Москве и Санкт-Петербурге. В других субъектах РФ это требование смягчено: теперь по пропорциональной системе должно избираться не менее четверти депутатов. Кроме того, для муниципальных выборов максимальное значение заградительного барьера увеличено с 5 до 7%.

Принятие указанного федерального закона стимулировало в ряде регионов внесение изменений в законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований с целью сократить долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, или вообще отказаться от использования пропорциональной системы, а также увеличение заградительного барьера. В данном обзоре отслеживается и анализируется этот недавно начавшийся процесс.

2. Выборы региональных парламентов, которые должны пройти 14 сентября 2014 года

2.1. Информация о предыдущих выборах

14 сентября 2014 года должны пройти выборы 12 региональных парламентов. Некоторая информация о предыдущих выборах в эти органы представлена в таблице 1.

2.2. Состояние избирательных законов на начало ноября 2013 года

На момент вступления в силу Федерального закона от 02.11.2013 № 303-ФЗ (14.11.2013) в указанных выше 12 регионах действовали следующие законы субъектов РФ, определяющие порядок проведения выборов региональных парламентов.

Республика Алтай – Закон Республики Алтай «О выборах депутатов Республики Алтай» от 24.06.2003 № 12-15 (ред. от 28.05.2013). Закон сохранял основные параметры избирательной системы, действовавшей на предыдущих выборах: соотношение пропорциональных и мажоритарных мандатов 21/20, 5%-ный заградительный барьер, обязательное разбиение списка на 7 территориальных групп, распределение мандатов по методу Хэйра-Нимейера.

Кабардино-Балкарская Республика – Закон Кабардино-Балкарской Республики «О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики» от 05.08.2008 № 56-РЗ (ред. от 10.07.2013). Закон сохранял основные параметры избирательной системы, действовавшей на предыдущих выборах: полностью пропорциональная система, 7%-ный барьер, списки не разбиваются на территориальные группы, распределение мандатов по методу Хэйра-Нимейера. Единственное в этом плане изменение: в соответствии с требованиями федерального закона число депутатов сокращено с 72 до 70.

Карачаево-Черкесская Республика – Закон Карачаево-Черкесской Республики «О выборах депутатов Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики» от 12.07.2006 № 46-РЗ (ред. от 21.10.2013). В связи с требованием федерального закона число депутатов парламента было уменьшено с 73 до 50, при этом сохранилось неравное соотношение пропорциональной и мажоритарной частей – 26/24. Республиканский список теперь должен разбиваться на 24 территориальные группы вместо 12 (парадокс: число депутатов и одномандатных округов сократилось, а число групп увеличилось). Заградительный барьер и методика распределения мандатов не изменились.

Республика Марий Эл – Закон Республики Марий Эл «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл» от 02.12.2008 № 72-З (ред. от 23.10.2013). Закон сохранял основные параметры избирательной системы, действовавшей на предыдущих выборах: соотношение пропорциональных и мажоритарных мандатов 26/26, 7%-ный заградительный барьер, обязательное разбиение списка на 13 территориальных групп, распределение мандатов по тюменской методике.

Республика Татарстан – «Избирательный кодекс Республики Татарстан» от 07.05.2007 № 21-ЗРТ (ред. от 18.10.2013). Закон сохранял основные параметры избирательной системы, действовавшей на предыдущих выборах: соотношение пропорциональных и мажоритарных мандатов 50/50, 7%-ный заградительный барьер, списки не разбиваются на территориальные группы, распределение мандатов по методу Хэйра-Нимейера.

Республика Тыва – Закон Республики Тыва «О выборах депутатов Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва» от 28.11.2011 № 1031 ВХ-1 (ред. от 18.01.2013). Закон сохранял большую часть основных параметров избирательной системы, действовавшей на предыдущих выборах: соотношение пропорциональных и мажоритарных мандатов 16/16, 7%-ный заградительный барьер, факультативное разбиение списков на территориальные группы (но число групп увеличено с 8 до 16). Для распределения мандатов закон предусматривал тюменскую методику вместо метода Хэйра-Нимейера.

Хабаровский край – «Избирательный кодекс Хабаровского края» от 26.11.2003 № 154 (ред. от 30.10.2013). В связи с требованием федерального закона число депутатов Думы было увеличено с 26 до 36, при этом сохранилось равное соотношение пропорциональной и мажоритарной частей – 18/18. Остальные основные параметры избирательной системы остались прежними: 7%-ный заградительный барьер, разбиение списка на 5 территориальных групп, распределение мандатов по методу Хэйра-Нимейера (при этом методика по-прежнему содержала ошибку, на которую мы обращали внимание в 2010 году).

Брянская область – Закон Брянской области «О выборах депутатов Брянской областной Думы» от 23.01.2008 № 4-З (ред. от 04.07.2013). Закон отразил метания областной власти в отношении численности областной Думы. В апреле 2009 года были внесены изменения в Устав области, сократившие число депутатов с 60 до 30 (и соответственно уменьшившие с 30 до 15 число депутатов, избираемых по пропорциональной и мажоритарной частям). Но после принятия федерального закона, установившего рамки численности региональных парламентов, число депутатов областной Думы пришлось увеличивать. В декабре 2010 в Устав области были внесены изменения, повысившие это число до 50 (и соответственно увеличившие с 15 до 25 число депутатов, избираемых по пропорциональной и мажоритарной частям). Однако в декабре 2012 года был принят новый Устав, и в нем была возвращена прежняя численность областной Думы – 60 депутатов. При этом в июле 2013 года в областной закон о выборах депутатов областной Думы были внесены половинчатые изменения: в статьи 3, 6 и 7 были возвращены числа 60 и 30, а в статье 50 («Методика распределения депутатских мандатов») осталось число 25. Сохранены также 7%-ный заградительный барьер и списки, не разделенные на территориальные группы. Методика распределения мандатов была модифицирована: метод Империали был заменен на тюменскую методику.

Волгоградская область – Закон Волгоградской области «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы» от 25.10.2008 № 1751-ОД (ред. от 09.07.2013). Закон сохранил соотношение пропорциональных и мажоритарных мандатов 22/16 и факультативное разбиение списка на 16 территориальных групп. 7%-ный заградительный барьер заменен на 5%-ный, а тюменская методика заменена на метод Империали (с коррекцией на случай неполучения мандата списком, допущенным к распределению мандатов).

Тульская область – Закон Тульской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы» от 01.04.2013 № 1893-ЗТО (ред. от 30.09.2013). В этом законе полностью пропорциональная система заменена на смешанную с соотношением пропорциональных и мажоритарных мандатов 19/19 (при этом общее число депутатов Думы сокращено с 48 до 38). Сохранены обязательное разбиение списка на территориальные группы (их число сокращено с 24 до 19), 7%-ный барьер и распределение мандатов по тюменской методике.

Город Москва – Закон г. Москвы «Избирательный кодекс города Москвы» от 06.07.2005 № 38 (ред. от 10.07.2013). В связи с требованием федерального закона число депутатов Думы было увеличено с 35 до 45, при этом сохранилось соотношение пропорциональной и мажоритарной частей, близкое к равному, – 23/22. Заградительный барьер уменьшен с 7 до 5%. Сохранены обязательное разбиение списков на территориальные группы (число групп увеличено с 17 до 22) и распределение мандатов по тюменской методике.

Ненецкий автономный округ – Закон НАО «О выборах депутатов Собрания депутатов Ненецкого автономного округа» от 29.12.2012 № 112-ОЗ (ред. от 03.06.2013). В связи с требованием федерального закона число депутатов Собрания депутатов было увеличено с 11 до 18. Полностью пропорциональная система заменена на смешанную с соотношением пропорциональных и мажоритарных мандатов 12/6. Сохранены 7%-ный заградительный барьер, списки, не разделенные на территориальные группы, и распределение мандатов по методу Империали.

Отметим также, что в соответствии с требованиями федерального закона там, где установлен 7%-ный барьер (Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Республика Тыва, Хабаровский край, Брянская область, Тульская область, Ненецкий АО) предусмотрено, что списки, набравшие от 5 до 7%, получают один мандат.

Таким образом, за 10 месяцев до дня голосования в большинстве регионов в основном сохранились параметры прежней избирательной системы. Основные изменения были связаны с приведением численности законодательного органа в соответствие с новыми требованиями федерального закона. Изменения, внесенные по собственной инициативе региональных законодателей, были минимальными. Наиболее существенные из них – отказ от полностью пропорциональной системы в пользу смешанной в Тульской области и Ненецком АО.

 С полным текстом обзора можно познакомится на сайте КГИ